№ 1258-пп о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе москве

Установление публичного сервитута на частную землю в селе Ленинском может стать прецедентом для Новосибирской области. Собственники считают, что местная администрация, изменяя статус территории, пытается получить доступ к газопроводу.

«Глава администрации пытался захватить газопровод высокого давления, чтобы подключать соседние поселки»

«Публичные слушания проводятся по наложению сервитута без изъятия земельного участка, — пояснил Тайге.инфо Кузьмичев. — По утвержденному генплану есть места, дороги и территории общего пользования, и на этих участках находятся другие коммуникации. Часть из них перегорожена, и для того, чтобы осуществить доступ всего населения на территорию Ленинского, не в защиту определенного круга лиц, а, по большей части, жителей прилегающих территорий, объявлены слушания».
Обсуждение проходило в очень напряженной обстановке. Стороны конфликта постоянно перебивали друг друга, но если за позицию Кузьмичева никто из жителей так и не высказался, то каждый из членов ТСЖ был готов отстаивать право Шоркина, учитывая, что в следующий раз на его месте может оказаться любой из них.
«Публичные слушания — это инструмент главы администрации для давления на жителей нашего ТСЖ, — считает собственник земли. — Вторая цель — противопоставить, стравить традиционных жителей села с нашими жителям. Эффект достигается за счет присутствия на слушаниях муниципальных служащих, которые так или иначе находятся в зависимости от главы администрации».
Если пустили в зал, пусть и с некоторым нежеланием, всех, то зарегистрироваться в качестве имеющих право голоса позволили далеко не всем жителям. Многие из тех, кто представлял ТСЖ, пришли на слушания без нотариальной доверенности на представление интересов хозяев участков. Большинство жителей «Морского берега» находились на работе или в отпуске, заверил Шоркин корреспондента Тайги.инфо. По мнению Кузьмичева, у них отсутствует право собственности.
«Мы же не стихийно собрались — это было опубликовано в газете, это было размещено на сайте, поэтому все кто хотел, приняли участие», — отметил глава поселка. По словам Шоркина, о слушаниях по собственному участку он узнал только 27 июня и формально уже не успевал подать даже заявку на выступление.
 

«Собственник подчеркивает, что не против проезда, в то же время он яро против наложения такого сервитута»

Аргументы муниципальной власти сводились только к одному — предоставлению свободного проезда по частной земле. «Собственник подчеркивает, что не против проезда, в то же время он яро против наложения такого сервитута», — уточнил Кузьмичев.
Шоркин действительно дал письменное обещание не препятствовать движению, но он, по собственному признанию, и не собирался этого делать. Более того, никто из жителей Ленинского никогда не обращался ни к членам ТСЖ, ни в сельсовет с претензиями о «загороженном проезде» — к берегу водохранилища существует несколько других выездов. Отметим, что на прямой вопрос членов ТСЖ другим жителям, препятствуют ли они и, в частности, Шоркин, автомобильному проезду, никто не ответил.
После двух часов жарких обсуждений участники слушаний все-таки перешли к голосованию. Сначала поднимали руки те, кто за установление сервитута: первый раз насчитали 24 человека, потом 27, глава администрации остановился на 25. На пару больше оказалось противников. После этого чиновники обратились к ведомости тех, кто был официально зарегистрирован, но не стали считать голоса представителей ТСЖ, и, несмотря на громкие протесты, объявили установление сервитута.

Кузьмичев в беседе с Тайгой.инфо подчеркнул, что цель сервитута не в изъятии приватизированных участков, и заявил, что противоположной стороне «не удалось сорвать слушания». Шоркин готовится обжаловать решение в суде и подать заявления в правоохранительные органы. «Прикрываясь тем, что это все для людей, чиновник сталкивает жителей, и это говорит о его двуличности. Это, скорее всего, начало предвыборной кампании на следующий год», — предположил он
Подобное противодействие частникам со стороны поселковой администрации, по словам собственника, продолжается уже несколько лет. К примеру, власти противостояли сдачи в эксплуатацию спорткомплекса с бассейном на территории «Морского берега». В августе на торжественное открытие уникального арочного здания приглашены руководители региона.
«Я считаю, что это были не публичные слушания, а балаган, устроенный главой, соответственно, все его результаты будут признаны незаконными. Мы дадим законный ход разбирательству, в том числе уголовному», — заявил Шоркин.
Тайга.инфо будет следить за развитием событий.Подготовили Ярослав Власов, Анастасия Кораблёва и Евгений Мездриков

Диспозиция

На публичных слушаниях могут обсуждаться проекты правил землепользования и застройки, планировка и межевание территорий, а также вопросы о выдаче разрешений на строительство определенных объектов.

Подготовка публичных слушаний начинается с информирования населения – чтобы довести до жителей максимальную информацию. Например, по проекту генерального плана (генеральный план земельного участка – ред.) органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления и разработчиков.

Описание генерального плана только в текстовой форме является недостаточным, так как делает его неопределенным, не обеспечивает однозначное понимание и может привести к произвольной реализации на практике. Аналогично решается вопрос с правилами землепользования и застройки – в схеме территориального планирования указываются границы, виды и состав территориальных зон, в том числе в составе жилых зон – застройка многоэтажными, малоэтажными и индивидуальными жилыми домами.

Позиция судов по вопросу отсутствия положенных схем, карт, планов и других, упрощающих понимание, графических материалов является однозначной – при отсутствии этих материалов получение гражданами полной и достоверной информации о содержании проекта невозможно, а результаты публичных слушаний, следовательно, нелегитимны.

Однако ознакомиться даже с напечатанным в газете графическим планом невозможно, потому что предлагаемый газетами масштаб планов и схем не позволяет увидеть ни зоны, ни цветные линии.

Следует сразу подчеркнуть, что порядок организации и проведения публичных слушаний не определяется ни в одном федеральном законе. Процедуры проведения слушаний и участия в них граждан устанавливаются в законах субъектов, а также в муниципальных актах. В итоге требования к проведению публичных слушаний во всех муниципальных образованиях и субъектах принципиально различаются.

Поэтому, чтобы оказать влияние на местные власти и добиться результатов, гражданину необходимо найти документ о порядке проведения публичных слушаний именно в своем муниципальном образовании. К таким документам относятся устав муниципального образования и положения о проведении публичных слушаний, принимаемые представительными органами муниципальных образований

Важно понимать, что житейский опыт людей, проживающих в других муниципальных образованиях, скорее всего, окажется бесполезен или даже вреден

Огромную проблему представляет сегодня и отсутствие законодательно закрепленного количественного критерия, при котором публичные слушания можно было бы считать состоявшимися. Отсюда и берется полная самодеятельность органов местного самоуправления при проведении слушаний. Например, время проведения слушаний. В законе установлены положения о том, что «государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления», но на практике это положение реализуется с трудом. Не секрет, что наиболее активная часть населения работает или учится, причем, именно в первой половине дня. Зная это, в большинстве муниципальных образований Московской области публичные слушания до сих пор назначают именно с 10 до 14 часов, тем самым лишая жителей возможности участвовать в них.

Оценить преимущества электронного формата

Переход в цифровой формат позволяет убрать барьеры между авторами градостроительных проектов и жителями. Московские архитекторы и разработчики получили возможность использовать современные технологии для презентации своих проектов. Горожане могут узнать о предлагаемых нововведениях не только из стандартной документации, которую порой сложно понять без специальной подготовки, но и с помощью обзорных видео и трехмерных моделей, которые наглядно демонстрируют, что именно предлагается реализовать на территории.

До марта 2020 года проводили публичные слушания. Площадками для них становились городские помещения, например школы, актовые залы или досуговые центры. Изучить материалы проектов можно было только в определенные часы, а чтобы задать вопросы разработчикам проектов, нужно было дождаться очереди.

Какие вопросы должны рассматриваться публично?

Важной особенностью законодательного закрепления рассматриваемого механизма является то, что он принуждает власти советоваться с гражданами по темам, напрямую затрагивающим их жизни. Принять решение без учета мнения населения становится не то что невозможно, но проблематично

Тем более что о проведении публичных слушаний необходимо оповещать народ как можно шире. Данная норма закреплена в законодательстве. Выносятся же на обсуждение следующие вопросы:

• правила жизни в муниципальном образовании (устав) и все изменения в них;
• бюджет (доходы и расходы);
• проекты программ, направленных на развитие, в которые планируется вложить средства;
• все новшества, связанные с преобразованиями в данном регионе.

Этот перечень неполный. Законодательно закреплена возможность инициирования гражданами или главой муниципального образования рассмотрения иных проблем в порядке публичных слушаний. Кстати, часто люди задаются вполне понятным вопросом: а каким образом им организовать данный процесс, в какие двери стучаться? В первую очередь следует изучить устав муниципального образования. В него, согласно законодательству, должны быть внесены все нюансы проведения этой работы. То есть, чтобы понять, с какой стороны подойти к власти в регионе, нужно прочесть устав. После этого рекомендуется внимательно ознакомиться с действующим законодательством. Тогда станет понятно, как использовать описываемую форму взаимодействия власти с обществом во благо.

Рязань. «Это не работа, а профанация»

С февраля 2018 года в Рязани длится конфликт, связанный со строительством шести 26-этажных домов в границах улиц Есенина, Грибоедова, Фирсова. Этот проект приняли на публичных слушаниях без участия самих жителей этих улиц: место проведения мероприятия внезапно изменили. Прокуратура признала их незаконными, но мэр города Сергей Карабасов так и не провел новые слушания. Лоббисты застройки — крупные рязанские бизнесмены Игорь Коськин и Александр Лемдянов. Один новый дом на улице Фирсова уже построен, из-за него жители лишились комфортной городской среды.

В июле этого года инициативная группа жителей потребовала провести общественное обсуждение застройки с участием утвердивших проект планировки чиновников, проектировщиков и надзорных органов. Вместо этого 16 июля прошло собрание, на котором представители администрации и застройщика сказали, что все вопросы нужно задавать проектировщику.

— Когда господа чиновники закончили со своими заранее подготовленными докладами, некомпетентность каждого стала видна всем. Я задал вопрос о метраже жилой площади стройки на Фирсова, представитель застройщика посоветовал мне самому посмотреть по проекту и сбежал с собрания. И во время всего этого балагана представитель администрации постоянно напоминал: мол, мы от вас не бегаем, идем на контакт, оцените нашу замечательную работу. Это не работа, это профанация и профнепригодность, — подвел итог собрания для «7×7» Шестаков. 

На собрании стало известно, что продвигающая застройку квартала ГК «Инвест» готовит новый проект планировки, в котором этажность домов будет снижена. Активисты улиц Есенина, Грибоедова и Фирсова частично добились своей цели.

В Рязани эти слушания — не первые, на основании которых были приняты решения вопреки пожеланиям горожан. В 2013 году, несмотря на массовые протесты, городская дума разрешила перевести 44 га рекреационных земель в пойме рек Плетенка и Павловка в зону жилой застройки. Там построили более 10 высотных жилых домов, а обещанных набережной с пляжем, школ и детских садов до сих пор нет.

В 2016 году жители нескольких улиц в Горроще выступили против строительства в зеленой зоне крытой ледовой арены. Но за ее возведение проголосовали люди из отдаленных районов Рязани, которые якобы будут возить детей в Горрощу. В 2020-м строительство началось. Его не смогли остановить многочисленные протесты жителей.

По похожему сценарию проходили общественные слушания по застройке некогда курортного поселка Солотча и центра Рязани высотками: большинство присутствующих были сотрудниками заинтересованных в застройке лиц, мнение местных жителей, градозащитников и экоактивистов в расчет не принималось.

Были и исключения: под давлением общественности Рязанская епархия передумала строить храм в Парке морской славы, а мэрия отказалась от планов по строительству общеобразовательной школы в лесопарке.

Встреча жильцов с сотрудником администрации Рязани Марией Бобковой возле новостройки на улице Фирсова. Фото Екатерины Вулих

Вологда. Голосование из любого региона

В 2016 году жители Вологды собрали 319 подписей за публичные слушания «За парки, скверы и сады», однако гордума отказала им в их проведении по формальным основаниям.

Иногда вместо публичных слушаний о застройке в Вологде стали проводить электронное голосование. Как и в истории с ледовой ареной в Рязани, место проживания и прописка при этом, как правило, не учитываются, что позволяет городской администрации принять нужное ей решение вопреки мнению большинства жителей микрорайона.

Именно так в 2019 году было принято решение о строительстве ледовой арены в Осановской роще. В 2018 году мэр Вологды Сергей Воропанов сказал, что место для нее выберут жители. На сайте администрации города началось голосование, лидировал в нем вариант строительства ледовой арены на улице Конева. Но за день до окончания опроса городские власти внезапно объявили об еще одном варианте — улице Ярославской вблизи Осановской рощи. Результаты опроса обнулили, а лидировать в нем стал новый вариант. Журналисты вологодского издания Newsvo проверили страницы многих проголосовавших за него – там было много забаненных и фейковых аккаунтов, а также пользователей из других городов России. После поста о накрутках к голосованию активно подключились жители, и на первое место снова вышел участок на улице Конева. Однако после этого администрация города отменила итоги опроса, сказав, что место для ледовой арены определит общественный совет. В итоге все равно был выбран участок на улице Ярославской.

Весной в Вологде начали строить детсад на улице Ярославской в микрорайоне Бывалово, которого в Генплане города в этом месте нет. Местные жители активно выступали против строительства в этом месте и просили сохранить там зеленую зону с прудом. В конце 2019 года городская администрация устроила онлайн-голосование через сайт госуслуг. Несмотря на заверения мэра Вологды Сергея Воропанова, что выбирать место для детсада будут только жители микрорайона Бывалово, голосовать разрешили не только всем вологжанам, но и жителям любого другого города России. Весной зеленую зону на Ярославской начали готовить под строительство: засыпали землей пруд, вырубили часть деревьев.

По словам юриста из Вологды Евгения Молотова, электронное голосование не может заменять публичные слушания:

— Это была пиар-акция с целью накрутить голоса в свою пользу и выставить это как повод строить садик, хотя на всех личных встречах с людьми противники строительства имели численное превосходство.

Сквер в микрорайоне Бывалово до начала строительства детсада

Зеленая зона в микрорайоне Бывалово в Вологде после начала строительства

«Реальный рычаг — готовность выходить на уличные акции»

Градозащитник из Рязани Михаил Шестаков за два года борьбы против застройки квартала изучил все градостроительные законы

По его наблюдениям, власти принимают во внимание, что за люди пришли на слушания. Если они изучили проблему и задают «неудобные» вопросы, ссылаясь на законодательство, комиссия по публичным слушаниям может отправить проект на доработку

В противном случае комиссия одобряет проект от имени горожан.

По словам Шестакова, иногда на слушания выносят вопросы, по которым по закону нельзя вносить изменения, например затрагивающие права жителей на доступную инфраструктуру, на метраж зеленых насаждений на душу населения. 

Рязанский архитектор Илья Стюхин заметил другую особенность: на слушания по вопросам городского масштаба часто приходит гораздо меньше людей, чем на обсуждения застройки одного двора.

Оба рязанца заметили, что городские власти стараются не допустить публичных обсуждений с большим количеством граждан — чаще всего мероприятие назначают в небольшом кабинете административного здания на улице Введенской. Он может вместить не больше 40 человек, если приходит больше, им приходится слушать докладчиков из коридора.

Градозащитник из Пензы Максим Зотов считает, что горожане могут и должны влиять на решения властей в сфере градостроительства. Результаты слушаний носят рекомендательный характер, но сами слушания и правила подготовки к ним (размещение проекта и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в интернете и СМИ, открытие экспозиции проекта и предоставление возможности их изучения) являются обязательными. Результаты слушаний можно оспорить в случае неисполнения этих требований.

— На результаты слушаний по любому вопросу влияет и численность участвующих в них граждан, и их подготовленность к обсуждению вопроса. Все просто: открываем Градостроительный кодекс и изучаем его.

По его мнению, добиться результата можно, если жители изучат законы, объединятся и скоординируют свои действия, направленные на защиту города и своих прав.

По словам вологодского юриста Евгения Молотова, из-за рекомендательного характера публичных слушаний полномочия что-то менять остаются у чиновников: 

— Чтобы результаты публичных слушаний были обязательны для органов местного самоуправления, необходимо либо наличие правовой нормы, либо наличие правовой традиции. Сейчас ни того, ни другого нет. По закону об основах организации местного самоуправления результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер для органов, принимающих решение. А правовые традиции в нашей стране такие, что власти оторваны от мнения людей и делают то, что считают нужным. Почему законодатель включил в закон норму о публичных слушаниях именно в таком виде, я точно сказать не могу. Наверное, как часто бывает, для того, чтобы создать видимость народовластия, а на деле все полномочия остаются у властей.

Молотов считает, что массовые акции протеста пока остаются единственным эффективным способом на что-то влиять, в том числе на развитие городской среды:

Примеры, когда жители добились учета их мнения с помощью акций, были и в Вологде, например, после массовых митингов отменили строительство многоэтажных домов во Фрязиновском парке и в зеленой зоне в Лосте. 

Заключение

Публичные слушания считаются одной из наиболее эффективных и важных форм народовластия. Они позволяют населению непосредственно участвовать в управлении МО, обсуждении актуальных вопросов, одобрять или отвергать те или иные акты местной власти. Публичные слушания выступают также в качестве формы обеспечения реализации гражданских прав населения на информацию. В ходе собраний жители знакомятся с нормативными актами, планируемой деятельностью, отчетами по составлению и расходованию финансовых средств

Немаловажное значение имеет тот факт, что порядок, в соответствии с которым созываются слушания, устанавливается Уставом МО. Это означает, что правила, предусмотренные для назначения собраний, формулируются согласно особенностям территории, с учетом исторического опыта, традиций населения

В Уставе предусматривается несколько мер, обеспечивающих явку граждан. К ним, в частности, относят: заблаговременное предупреждение о времени и месте проведения мероприятия, предварительное обнародование списка вопросов, актов, которые будут обсуждаться. Заранее население может ознакомиться и с перечнем специалистов, экспертов и прочих заинтересованных лиц, которые приглашены на собрание. Немаловажное значение имеет и фиксирование результатов слушания. В ряде регионов практикуется видео- и аудиозапись заседаний. Протоколы собраний, в которых содержатся итоги мероприятий, в обязательном порядке передаются компетентным органам. За выполнением этой процедуры следит специальная комиссия. В целом, как отмечают аналитики, административная реформа позволит приблизить власть к народу. Публичные слушания при этом выступают в качестве наиболее эффективного инструмента реализации социальной политики государства. Они позволяют непосредственно от самих жителей узнать о насущных проблемах, потребностях, недовольствах. При принятии тех или иных властных решений уполномоченные органы учитывают мнение населения, выраженное и задокументированное на публичных слушаниях. Таким образом реализуется непосредственная демократия.

Подведение итогов

Протокол, заключение о результатах публичных слушаний и проект генерального плана комиссия представляет главе муниципального образования для принятия соответствующего решения. Глава муниципального образования не позднее 14 дней направляет в представительный орган муниципального образования заключение администрации по каждому вопросу результатов публичных слушаний с соответствующим обоснованием и принятым решением

Здесь важно понимать, что участники публичных слушаний не выносят каких-либо решений по существу обсуждаемого проекта и не проводят каких-либо голосований. Это прерогатива органа местного самоуправления

Комиссия обеспечивает публикацию итогового документа публичных слушаний в средствах массовой информации без приложений, а на официальном сайте муниципального образования – с приложениями.

В соответствии со статьей номер 31 Гражданского кодекса РФ без протокола публичных слушаний и заключения о результатах таких слушаний проект генерального плана является недействительным.

Далее итоговый документ выносится на рассмотрение комиссии представительного органа и включается в повестку дня очередного заседания представительного органа. Рассмотрение рекомендаций публичных слушаний проводится представительным органом по каждому вопросу слушаний, по которому есть рекомендации в итоговом документе. Представительный орган принимает решение по существу каждого из рассматриваемых вопросов.

После принятия представительным органом решений по результатам публичных слушаний комиссия прекращает свою деятельность. Решение представительного органа по итогам рассмотрения результатов публичных слушаний публикуется в средствах массовой информации не позднее 15 дней со дня проведения публичных слушаний. Все документы передаются в муниципальный архив и хранятся в течение пяти лет. Любые нарушения, связанные с проведением публичных слушаний, можно расценивать как превышение полномочий органами местного самоуправления.

Таким образом, публичные слушания – это относительно новая форма участия населения в обсуждении наиболее важных вопросов местного значения. К сожалению, полностью раскрыть свой потенциал слушания пока не могут. Отчасти это связано с низкой явкой жителей.

Причины сложившейся ситуации разные, но в основном низкая осведомленность населения связана с тем, что информация о проведении слушаний размещается не в самых популярных у населения печатных СМИ. Внесенные в Градостроительный кодекс РФ изменения обязывают органы местного самоуправления размещать информацию о публичных слушаниях также на официальном сайте муниципального образования в интернете, правда, с существенной оговоркой – при наличии такого сайта. Отсюда видно, что в случае отсутствия сайта, отсутствия в книжном киоске нужного номера газеты, будет отсутствовать и необходимая информация у жителей о проведении публичных слушаний.

Партнер юридической фирмы «Авелан» Сергей Казинец